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国有企业中从事管理活动的人员是否都属于监察对象?

随着社会和经济管理体制发展以及国有企业改革的不断深入,相应法律法规及司法说明也在不断调整,特别是《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)将国有企业管理人员纳入监察对象后,对国有企业管理人员的界定有一定复杂性,需要大家在实践中准确把握。

国有企业的界定与分类

界定国有企业管理人员,首先要明确国有企业的范围。根据《监察法》释义,《监察法》第十五条规定的国有企业包括国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构以及国有参股企业和金融机构。这里的“国有独资企业”是指国家单独出资的企业、企业,国有资本占股100%,也称为纯国有企业。“国有控股企业”是指国家资本(股本)所占比例大于50%的企业或者占股虽未大于50%但国家拥有实际控制权的企业,也称为国有绝对控股企业或国有相对控股企业。国有参股企业是指国家投入一定资本参股的企业、企业。

任命单位具有重要判断意义

国有独资企业中履行组织、领导、监督、管理等职责的人员属于国有企业管理人员,是监察对象,这点并无异议。需要注意的是,国有控股或者国有参股企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员,虽然也属于国有企业中从事管理活动的人员,却并不都是监察对象。

根据《监察法》和《国家监察委员会管辖规定(试行)》,可以作为监察对象的国有企业管理人员是指下列人员:

一是国有独资企业、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。

二是经党组织或者国家机关、国有独资企业、企业、事业单位提名、推荐、任命、指派、批准等,在国有控股、参股企业及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督、经营等职责的人员。比如判断中国联通海南省分企业客户经理李某某是否属于监察对象,能否由监察机关管辖,就要先核实中国联通海南省分企业的性质,再明确李某某是由哪一机构任命、委派的。中国联通海南省分企业是中国联通企业的分支机构,而中国联通企业是国有参股企业,李某某是海南省分企业聘任的合同制员工,也就是由国有参股企业的分支机构任命的管理人员,所以他不是监察对象。再比如大正集团有限企业(国有独资企业)成立的海南分企业,系国有参股企业,根据《股东协议书》,大正集团有限企业需委派崔某某到海南分企业担任副总经理。崔某某此时的身份就是国有独资企业推荐在国有参股企业中履行组织、领导、管理、监督、经营等职责的人员,因此其属于监察对象。

三是经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定,代表其在国有控股、参股企业及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督、经营等职责的人员。

对于什么是“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”,实践中多是指上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会等,但也有例外情况。比如某国有控股的水泥有限企业彭某某利用职权收受财物案件,彭某某在2008年至2014年被企业总经理办公会依次任命为总经理助理、销售部副经理、销售总监,其间利用职务便利为企业老板谋取利益并收受好处费。对于总经理办公会任命的人员是否属于监察对象,大家认为,国家出资企业内部的党委、党政联席会等,是代表国家在国家出资企业中履行对国有资产的监管职责,而实践中董事会、监事会、经理办公会等机构,是对整个企业的所有资产均负有监督、管理职责,因此董事会、监事会、经理办公会等机构任命的人员不属于监察对象,彭某某收受财物案件本来不应由监委管辖。但该案例特殊之处在于,该企业总经理办公会是由党委书记主持,党委班子全员出席,所讨论决定的内容除了人事议题外还包括对国有资产管理处置等事项。该企业因历史原因没有设立党委或党政联席会,但实质是以经理办公会的形式履行了党委义务,据此彭某某应被认定为系监察对象。

实践中,有一种观点认为,只要企业管理人员在工作中涉及经营管理国有资产,其工作具有确保国有资产在内的所有企业资产保值增值的性质,无论其是否为国有单位或党组织委派,都是监察对象,应当受到监察机关监督。对此,大家认为,是否属于监察对象,职务不能作为判断标准。以大家查处的某国有参股的矿业股份有限企业周某某收受财物案为例。周某某在2008年至2018年被该企业党政联席会任命为法务部主任,在2018年至2020年被该企业董事会任命为法务部主任,其自2008年至2020年的职责均为审核企业项目合同、参与企业合同谈判等。在履职过程中,周某某利用职务便利为多名企业老板谋取利益并收受好处费。大家认为,国有控股、参股企业、企业中的管理人员所从事的工作是否属于公务活动、能否认定为公职人员在实践中很难区分,比如周某某的合同审核工作,无论是国家出资企业还是其他股份有限企业,均存在合同审核活动,均需要确保企业资产保值增值,所以判断是否具有确保国有资产保值增值这一工作性质的关键,还是在于其职务是否为负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定。周某某2018年由国有参股企业董事会任命,故从2018年开始便不再属于国有企业管理人员,不属于监察对象。

国有企业管理人员的范围主要包括董事长、副董事长、董事、总经理(总裁)、副总经理(副总裁)、党委书记、副书记、纪委书记、工会主席、部分经理(主任、部长)、部分副经理(副主任、副部长)、总监、副总监、车间负责人以及会计、出纳人员等。其他机构任命、聘请或其他投资方派出的人员,即便对国有资产和非国有资产均负有经营管理责任,也有同样职务,但并不属于监察对象。国有控股、参股企业、企业资本构成情况复杂,企业层级多样,在现有法律法规没有明确规定情况下,不宜扩大监察对象范围。

日前公布的《中华人民共和国监察法实施条例(征求意见稿)》第四十条规定了“国有企业管理人员”范围。结合《中华人民共和国刑法》相关规定,能够成为监察对象的国有企业管理人员同时也是《中华人民共和国刑法》中规定的国家工作人员,有效解决了对监察范围不一致的分歧,避免监察对象无限扩大,有利于营造更加健康的企业发展环境。

综上,根据现有法律法规及司法说明可以确定,国有企业中从事管理活动的人员不一定属于监察对象,只有经国有独资企业、企业或者国家出资企业、企业中负有管理、监督国有资产职责的组织,以多种形式委派的,代表组织对国有资产履行监督管理职责的国有企业管理人员,才属于监察对象。依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》等规定,对涉嫌违法的国有企业管理人员,监察机关经调查后,可以作出从警告直至解雇的政务处分。

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